Organizacje społeczne w systemie ochrony ludności i obrony cywilnej

24 lipca 2026

Kamil

Ratownictwo, wolontariat, organizacje proobronne oraz rola Wojsk Obrony Terytorialnej we wsparciu systemu.

Teza główna:

Polska dysponuje znacznym potencjałem społecznym i ochotniczym, lecz potencjał ten jest rozproszony, nierówno przygotowany i słabo zintegrowany z systemem państwowym.
WOT są często wykorzystywane do działań kryzysowych nie dlatego, że potencjał organizacji społecznych jest niewystarczjący, lecz dlatego, że wojsko jest zasobem łatwiej uruchamianym, dowodzonym, wyposażonym i zabezpieczonym prawnie.

Streszczenie wykonawcze

Państwa nordyckie budują odporność w modelu całego społeczeństwa. Organizacje społeczne, ochotnicy, samorządy, przedsiębiorcy i obywatele otrzymują role przed wystąpieniem kryzysu, uczestniczą w szkoleniach i ćwiczeniach, a gospodarstwa domowe są przygotowywane do samodzielnego funkcjonowania przez kilka dni.
Polskie doświadczenia z pomocy uchodźcom z Ukrainy w 2022 roku oraz powodzi w 2024 roku potwierdziły ogromną zdolność do mobilizacji. Ujawniły jednak różnicę między wolontariatem zorganizowanym a spontaniczną pomocą obywatelską. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie reguluje typową, dobrowolną współpracę obywatela z organizacją lub instytucją, ale nie została zaprojektowana jako ustawa o masowym wolontariacie kryzysowym. Nie tworzy jednolitego systemu rejestracji, weryfikacji, alarmowania, dowodzenia, ubezpieczenia OC ani kierowania tysiącami osób zgłaszających się jednocześnie do pomocy.
OSP pozostają najważniejszą społeczną siecią ratowniczą, ale ich zasobów nie można obciążać wszystkimi funkcjami humanitarnymi i logistycznymi. Harcerstwo wnosi potencjał edukacyjny i organizacyjny. Organizacje proobronne zostały natomiast ukształtowane przede wszystkim jako zaplecze osobowe i szkoleniowe Sił Zbrojnych; ich wykorzystanie w ochronie ludności wymaga odrębnego zaplanowania.
WOT są angażowane w kryzysy, ponieważ posiadają jednolite dowodzenie, ewidencję ludzi, logistykę, łączność, ochronę prawną i możliwość działania zmianowego. W czasie wojny priorytetem WOT będą zadania wojskowe i do tego muszą przygotowywać się WOT. System cywilny musi więc wypracować zdolności do działania bez wsparcia WOT.

1. Modele nordyckie: organizacje i wolontariat jako element systemu

Wspólną cechą rozwiązań Szwecji, Finlandii, Norwegii i Danii jest całościowe podejście społeczne: bezpieczeństwo nie jest wyłączną domeną państwa, a organizacje społeczne nie są traktowane jako doraźna rezerwa uruchamiana po katastrofie.

1.1. Szwecja

Szwedzka koncepcja obrony totalnej obejmuje obronę wojskową i cywilną. Dobrowolne organizacje obronne szkolą personel do zadań z zakresu łączności, logistyki, transportu, pierwszej pomocy, opieki i wsparcia ludności. Współpraca jest formalizowana, a obywatele są przygotowywani do samodzielnego funkcjonowania przez około tydzień.

1.2. Finlandia

Finlandia rozwija model bezpieczeństwa kompleksowego. Program 72 godzin samowystarczalności jest realizowany we współpracy władz i organizacji społecznych. Organizacje prowadzą szkolenia, docierają do grup lokalnych i budują praktyczne kompetencje gospodarstw domowych.

1.3. Norwegia

Norwegia łączy koncepcję obrony totalnej z przygotowaniem gospodarstw domowych do około siedmiu dni samodzielności. Duży nacisk kładzie na współpracę sąsiedzką i wykorzystanie organizacji wolontariackich w kampaniach edukacyjnych oraz przygotowaniu lokalnym.

1.4. Dania

W Danii podstawowa odpowiedzialność ratownicza jest osadzona na poziomie komunalnym, a państwo zapewnia specjalistyczne wsparcie. Mieszkańcy są przygotowywani do minimum trzech dni samodzielnego funkcjonowania. Wolontariusze wspierają struktury lokalne w ramach wcześniej określonych zadań.

Wniosek dla Polski: organizacja społeczna powinna otrzymać zadanie, standard przygotowania, finansowanie, kanał alarmowania i miejsce w ćwiczeniach przed wystąpieniem kryzysu.

2. Polskie doświadczenie z kryzysu uchodźczego w 2022 roku

Pełnoskalowa agresja Rosji na Ukrainę uruchomiła jedną z największych mobilizacji społecznych po 1989 roku. Pomoc obejmowała transport, noclegi, wyżywienie, tłumaczenia, opiekę, pomoc prawną, medyczną i psychologiczną.

Dane w tabeli za raportem Polskiego Instytutu Ekonomicznego[1]

Główne wnioski:

Co zadziałało

szybkość oddolnej reakcji
wykorzystanie istniejących sieci organizacji, parafii, OSP i harcerstwa
elastyczność i dostęp do prywatnych zasobów
znajomość języków
zdolność samorządów do współpracy z lokalnymi partnerami

Co ujawniło słabości

brak jednolitego systemu rejestracji i weryfikacji wolontariuszy
dublowanie działań i nierównomierne rozmieszczenie pomocy
przeciążenie organizacji przy granicy i w dużych miastach
brak finansowania kosztów administracyjnych
wypalenie ludzi i trudności w przejściu do długoterminowego działania.

3. Powódź 2024 roku: test logistyki i trwałości pomocy

Powódź ponownie uruchomiła OSP, organizacje humanitarne, harcerstwo, lokalne stowarzyszenia, parafie, koła gospodyń wiejskich, przedsiębiorców i wolontariuszy z całego kraju.

Najczęściej wskazywane problemy obejmowały brak jednolitej ewidencji potrzeb, nadmiar jednych darów i niedobór innych, trudności w prowadzeniu magazynów, brak przygotowanych koordynatorów, słabą wymianę informacji oraz niedostateczną liczbę wolontariuszy ze specjalistycznymi kompetencjami.

Wniosek: spontanicznie można zorganizować transport darów, lecz długotrwałe prowadzenie magazynów, pracy zmianowej, dokumentacji, odbudowy i wsparcia psychologicznego wymaga profesjonalizacji struktur organizacji i procedur.

3.1. Inne organizacje społeczne, które tworzyły realny system pomocy

Kryzys uchodźczy i powódź pokazały, że społeczny system reagowania jest znacznie szerszy niż OSP, harcerstwo i organizacje proobronne. W 2022 roku kluczową rolę odegrały organizacje humanitarne, fundacje prowadzące pomoc prawną i psychologiczną, parafie i wspólnoty religijne, banki żywności, centra wolontariatu oraz grupy nieformalne. Podczas powodzi w 2024 roku ważne były także koła gospodyń wiejskich, lokalne stowarzyszenia, kluby sportowe, przedsiębiorcy społeczni, organizacje pomocowe i wspólnoty sąsiedzkie.

Organizacje te wykonywały zadania, których nie mogą skutecznie zastąpić ani wojsko, ani służby ratownicze: identyfikowały osoby wymagające szczególnej pomocy, prowadziły punkty recepcyjne, zapewniały tłumaczenia, pomoc prawną i psychologiczną, opiekę nad dziećmi, pomoc osobom z niepełnosprawnościami, zakwaterowanie, przygotowywanie posiłków, zbiórki, dystrybucję darów oraz wielomiesięczne wsparcie integracyjne i odbudowę życia społecznego.

Doświadczenia te wskazują, że odporności społecznej to nie tylko formacje ratownicze. Potrzebny jest ekosystem organizacji o odmiennych funkcjach: ratowniczych, humanitarnych, opiekuńczych, logistycznych, informacyjnych.

4. OSP jako rdzeń społecznego ratownictwa

Ochotnicze straże pożarne łączą status stowarzyszeń z funkcją operacyjną w systemie ratowniczym. Są często jedyną stale obecną, zorganizowaną i wyposażoną formacją w mniejszych miejscowościach.

Najważniejsze zdolności OSP

ratownictwo pożarowe i techniczne
działania przeciwpowodziowe i ewakuacja
dostarczanie wody i usuwanie skutków wichur
lokalna znajomość terenu i mieszkańców
remizy jako zaplecze logistyczne i informacyjne

Ograniczenia

nierówna gotowość jednostek
ograniczona dyspozycyjność w dni robocze
starzenie się części składów i migracja młodych
braki kierowców i osób z uprawnieniami
ryzyko przeciążenia zadaniami pozaratowniczymi

OSP stanowi rdzeń ratowniczy i nie może jednocześnie prowadzić działań logistyki humanitarnej i pomocy społecznej.

5. Harcerstwo: potencjał wychowawczy, edukacyjny i organizacyjny

Harcerstwo działa lokalnie, posiada zdolność pracy zespołowej, doświadczenie obozowe i edukacyjne. ZHP skupia około 100 tys. członków, ale znaczna część z nich jest niepełnoletnia, dlatego liczebność nie może być utożsamiana z gotowością operacyjną.

6. Organizacje proobronne: ukierunkowane działania w myśl ustawy o obronie Ojczyzny

Konstrukcja przepisów wskazuje, że ustawodawca przypisał organizacjom proobronnym przede wszystkim funkcję społecznego zaplecza Sił Zbrojnych: przygotowanie kandydatów do służby, rozwijanie kompetencji obronnych i zasilanie rezerw osobowych.

Wnioski dotyczące wykorzystania

sama umowa z MON nie włącza automatycznie organizacji do lokalnego systemu ochrony ludności, organizacja musiałaby podpisać odrębne porozumienie z organem ochrony ludności
należy sprawdzać kolizję ról członków org.: WOT, rezerwa, OSP, infrastruktura krytyczna
potrzebne są cywilne moduły certyfikacji, np. łączność, poszukiwanie i logistyka

7. Dlaczego państwo wykorzystuje WOT podczas działań kryzysowych mimo działających organizacji i OSP?

WOT są uruchamiane nie dlatego, że Polska nie ma organizacji i ochotników, lecz dlatego, że potencjał społeczny jest rozproszony, a WOT stanowią jednolity, podporządkowany i zabezpieczony zasób państwa.

W czasie powodzi OSP i PSP są już obciążone ratowaniem ludzi, pompowaniem wody, ewakuacją i usuwaniem zagrożeń technicznych. WOT przejmują część zadań, ponieważ mogą szybko dostarczyć zorganizowaną siłę roboczą i logistykę.

7.1. Koszt szkoleniowy nadmiernego wykorzystywania WOT

Zaangażowanie WOT w działania kryzysowe jest uzasadnione, gdy skala zdarzenia przekracza możliwości cywilne albo potrzebne są wojskowe zdolności logistyczne, inżynieryjne, lub łącznościowe. Nie powinno jednak prowadzić do rutynowego używania żołnierzy do zadań komunalnych, takich jak zwykłe odśnieżanie, prace porządkowe czy doraźne zastępowanie niewydolnych usług lokalnych.

Dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową czas jest zasobem ograniczonym. Dni przeznaczone na proste czynności pomocnicze mogą wypierać szkolenie indywidualne, zgrywanie pododdziałów, szkolenie ogniowe, taktyczne, medyczne i łącznościowe. Powstaje koszt alternatywny: formacja jest widoczna i użyteczna społecznie, ale może wolniej osiągać lub odtwarzać zdolność do swojego podstawowego zadania – walki i obrony państwa.

Nie każde działanie kryzysowe obniża gotowość wojskową. Ewakuacja, budowa przepraw, praca w warunkach zerwanej łączności, rozpoznanie terenu, transport w trudnych warunkach czy organizacja dowodzenia mogą równocześnie doskonalić kompetencje wojskowe. Problemem jest użycie WOT do zadań o małej wartości szkoleniowej, które mogą wykonać podmioty komunalne, przedsiębiorcy lub przygotowany wolontariat.

Należy stosować zasadę pomocniczości: WOT powinny być uruchamiane wtedy, gdy zasoby cywilne są wyczerpane, niedostępne albo nie posiadają wymaganych zdolności. Natomiast do zadań prostych powinien zostać zbudowany i wykorzystane system ochrony ludności oparty o zasoby obrony cywilnej i potencjale, którego obecnie nie ma czyli wolontariacie kryzysowym. WOT powinny wzmacniać system cywilny, a nie zastępować jego brakujące zdolności. Wsparcie WOT musi być traktowane jako możliwość, a nie gwarantowany zasób ochrony ludności. Tym bardziej że w czasie wojny podstawowym zadaniem WOT pozostaje obrona państwa i osiągnięcie zdolności do wykonania tego zadania.

8. Diagnoza stanu organizacji społecznych w Polsce

Sektor społeczny nie zmniejsza się liczbowo, ale jest silnie zróżnicowany i w znacznej części niestabilny instytucjonalnie.

Największym ryzykiem związanym z rozwojem organizacji nie jest zmniejszenie liczebności wolontariuszy, lecz wypalenie liderów, brak sukcesji, działanie od projektu do projektu, brak rezerw finansowych, uzależnienie od jednej osoby i trudność utrzymywania gotowości całodobowej.

8.1. Organizacje stanowiące realny zasób ratowniczy i humanitarny

Dane o 113,1 tys. aktywnych organizacji społecznych nie mogą być odczytywane na wprost jako informacja o 113,1 tys. podmiotów gotowych do działania podczas katastrofy. GUS klasyfikuje organizacje według ich głównej dziedziny działalności. W 2024 roku 13,4% działało głównie w ratownictwie, a 8,6% w pomocy społecznej i humanitarnej. Daje to około 25 tys. organizacji stanowiących najszerszy statystyczny rdzeń potencjału ratowniczo-pomocowego.

Szacunek ten nadal jest szeroki. Około 14,8 tys. podmiotów stanowiły OSP, a zatem niemal cała statystyczna grupa organizacji ratowniczych. Po ich odjęciu pozostaje około 0,4 tys. innych organizacji, dla których ratownictwo było główną dziedziną działalności, oraz około 9,7 tys. organizacji pomocy społecznej i humanitarnej. Nie wszystkie z nich mają zdolność wyjazdową, całodobową dyspozycyjność albo wyposażenie do pracy w strefie zagrożenia. Z drugiej strony potencjał kryzysowy jest szerszy niż te dwie kategorie, ponieważ podczas powodzi działały także fundacje, koła gospodyń wiejskich, podmioty wyznaniowe, kluby sportowe, koła łowieckie oraz organizacje rozwoju lokalnego.

Najbezpieczniej przyjąć, że Polska posiada około 25 tys. organizacji o podstawowym profilu ratowniczym lub pomocowym, lecz tylko część z nich jest zdolna do natychmiastowego i wielodniowego działania. Liczba 14,3 tys. organizacji faktycznie zaangażowanych w pomoc powodziową jest lepszym wskaźnikiem zdolności mobilizacyjnej niż ogólna liczba podmiotów, ale również nie oznacza jednakowego poziomu wyszkolenia ani dyspozycyjności.

8.2. Członkowie formalni a osoby rzeczywiście dostępne

Łączna liczba 7,6 mln osób zrzeszonych nie może być traktowana jako rezerwa osobowa ochrony ludności. Jedna osoba może należeć do kilku organizacji, członkostwo bywa bierne, a w przypadku fundacji GUS uwzględnia członków organów kolegialnych, ponieważ fundacje nie mają klasycznego członkostwa. Połowa organizacji liczyła nie więcej niż 20 członków, a połowa korzystała z pracy społecznej nie więcej niż 10 osób.

OSP skupiały około 8,1% wszystkich osób zrzeszonych, czyli w przybliżeniu 616 tys. członków. Jest to liczba członków stowarzyszeń, a nie liczba strażaków mogących bezpośrednio uczestniczyć w działaniach. Dostępne zestawienia branżowe, odwołujące się do danych PSP, wskazują na około 250-300 tys. strażaków ratowników spełniających wymagania do udziału w akcjach. Oznacza to, że realny zasób operacyjny może stanowić około 40-50% formalnej bazy członkowskiej OSP. Również ta grupa nie jest jednocześnie dostępna: znaczenie mają pora dnia, zatrudnienie, stan zdrowia, kwalifikacje, dojazd do remizy i możliwość skompletowania obsady pojazdu.

Nie ma opublikowanego krajowego zestawienia pozwalającego ustalić, ilu członków OSP jest jednocześnie żołnierzami WOT, funkcjonariuszami PSP, ratownikami medycznymi, policjantami lub pracownikami infrastruktury krytycznej. Nie wolno więc sumować tych grup. Teoretyczna suma 616 tys. członków OSP, 40 tys. żołnierzy WOT i około 31 tys. funkcjonariuszy PSP zawiera nieznaną liczbę powtórzeń oraz osoby niedostępne w określonym czasie.

9. Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej – możliwości prawne, mechanizmy praktyczne i luki systemowe

Ustawa z 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej tworzy pierwszy od wielu lat całościowy mechanizm łączenia działań administracji, służb, samorządów, przedsiębiorców i organizacji społecznych. Jej największą wartością jest to, że pozwala formalnie włączyć istniejące podmioty społeczne do systemu, finansować ich zadania, weryfikować zdolności, prowadzić szkolenia i ćwiczenia oraz wykorzystywać zasoby w czasie pokoju, stanów nadzwyczajnych, mobilizacji i wojny.

Jednocześnie ustawa nie tworzy kompletnego systemu masowego wolontariatu kryzysowego. Dobrze odpowiada na pytanie, jak włączyć istniejącą organizację do systemu. Znacznie słabiej odpowiada na pytanie, jak w ciągu kilku godzin przyjąć, sprawdzić, ubezpieczyć i skierować do działań tysiące niezrzeszonych obywateli.

9.1. Kategorie uczestników systemu

To rozróżnienie powinno być konsekwentnie stosowane w planach, porozumieniach i analizach. Nie wolno utożsamiać członka organizacji społecznej z osobą automatycznie gotową do działań ratowniczych, a wolontariatu pokojowego ze służbą w obronie cywilnej.

9.2. Szeroki katalog podmiotów ochrony ludności

Ustawa nie ogranicza systemu do PSP, OSP, Policji i administracji. Do systemu mogą być włączane organizacje pozarządowe, podmioty działalności pożytku publicznego, przedsiębiorcy, organizacje humanitarne, opiekuńcze, migranckie, ratownicze, podmioty wyznaniowe, organizacje proobronne, banki żywności, operatorzy transportu, magazynów, żywienia i łączności.

Wniosek praktyczny: ustawa pozwala już dziś budować lokalne moduły ratownicze, humanitarne, logistyczne, informacyjne i opiekuńcze. Nie trzeba czekać na kolejną ustawę, aby przypisać organizacjom konkretne zadania.

9.3. Porozumienie jako podstawowy instrument współpracy

Najważniejszym narzędziem jest porozumienie zawierane przez organ ochrony ludności z organizacją lub innym podmiotem. Powinno ono określać co najmniej zadania, sposób alarmowania, obszar działania, dostępność personelu, zasoby, finansowanie, zasady współpracy, raportowania, bezpieczeństwa i udziału w ćwiczeniach.

Porozumienie nie może być ogólną deklaracją dobrej woli. Powinno opisywać mierzalną zdolność, na przykład: prowadzenie punktu recepcyjnego dla 200 osób, przygotowanie 500 posiłków dziennie albo uruchomienie 10-osobowego zespołu zadaniowego w ciągu sześciu godzin.

9.4. Uznanie podmiotu decyzją administracyjną

Ustawa przewiduje również możliwość uznania organizacji lub innego podmiotu za podmiot ochrony ludności w drodze decyzji administracyjnej. Jest to instrument silniejszy od dobrowolnego porozumienia, ale nie rozwiązuje problemu rzeczywistej dyspozycyjności. Decyzja nie stworzy ludzi, sprzętu ani gotowości, jeżeli organizacja nie posiada kadr, finansowania i zaplecza.

9.5. Weryfikacja zdolności – istnieje, ale nie ma jednolitej certyfikacji

Ustawa i przepisy wykonawcze przewidują weryfikację obszaru działania, personelu, sprzętu, infrastruktury, dyspozycyjności i zdolności organizacyjnych podmiotu. Nie jest więc trafne stwierdzenie, że prawo w ogóle nie przewiduje oceny organizacji.

Prawdziwa luka polega na braku jednolitej, ogólnopolskiej skali gotowości operacyjnej. Brakuje porównywalnych kategorii, takich jak gotowość w dwie godziny, zdolność pracy przez 72 godziny, utrzymywanie punktu recepcyjnego czy zapewnianie łączności awaryjnej.

9.6. Zasoby i minimalna gotowość trzydniowa

Ustawa zobowiązuje organy ochrony ludności do tworzenia i utrzymywania zasobów pomocy doraźnej i humanitarnej, obejmujących między innymi wodę, żywność, paliwa, zapasowe źródła energii, środki higieniczne, produkty lecznicze i miejsca tymczasowego pobytu. Na poziomie gminy, powiatu i województwa zasoby mają pozwolić na wykonywanie zadań przez co najmniej trzy dni zagrożenia.

Jeżeli organizacja przyjmuje zadanie prowadzenia punktu recepcyjnego, porozumienie musi wskazywać nie tylko obsadę, lecz także źródła łóżek, środków higienicznych, żywienia, transportu, uzupełniania zapasów i pracy zmianowej. Ustawa daje ku temu podstawę; jakość systemu zależy jednak od jakości planowania.

9.7. Szkolenia i ćwiczenia

Ustawa przewiduje szkolenia dla personelu podmiotów ochrony ludności, administracji, przedsiębiorców i mieszkańców oraz ćwiczenia obejmujące planowanie, prowadzenie, raportowanie, ewaluację i wdrażanie wniosków. To mocna podstawa do włączania NGO, OSP, harcerstwa, organizacji humanitarnych i opiekuńczych w realne scenariusze.

Jednak jest istotna luka w tym systemie: prawo nie gwarantuje, że ćwiczenia obejmą funkcje społeczne. Samorząd może ćwiczyć głównie ze służbami, pozostawiając poza scenariuszem punkty recepcyjne, magazyny, wolontariat spontaniczny, opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami czy pomoc psychologiczną.

9.8. Wolontariat – możliwości i ograniczenia

Ustawa o ochronie ludności nie tworzy odrębnego statusu wolontariusza kryzysowego. Opiera się przede wszystkim na podmiotach ochrony ludności, a więc organizacjach, służbach, przedsiębiorcach i jednostkach administracyjnych. Według zapisów zawartych w ustawie obywatel powinien być włączany do działań głównie przez przygotowaną organizację lub inny podmiot.

Organ ochrony ludności może powierzyć centrum wolontariatu lub organizacji humanitarnej prowadzenie punktu przyjęcia ochotników. Problem nie polega więc na całkowitym braku kompetencji, ale na braku jednolitego standardu krajowego, systemu informatycznego, automatycznych ubezpieczeń i obowiązku tworzenia takich punktów.

9.9. OSP w świetle ustawy

OSP są jednym z podstawowych podmiotów systemu i posiadają silniejsze umocowanie niż większość organizacji społecznych: ustawowe zadania, relacje z gminą i PSP, szkolenia, badania, ubezpieczenia, wyposażenie oraz – w części przypadków – włączenie do KSRG. Dzięki temu są łatwiejsze do alarmowania i użycia niż typowa fundacja lub stowarzyszenie.

Ustawa nie wymusza jednak prawidłowego podziału funkcji. W praktyce OSP mogą być przeciążane zadaniami pozaratowniczymi. System powinien chronić ich potencjał do ratowania życia, ewakuacji i działań technicznych, przekazując magazyny, żywienie, wsparcie psychologiczne, pomoc prawną i długotrwałą opiekę innym organizacjom.

9.10. Harcerstwo i osoby niepełnoletnie

Ustawa rozróżnia zadania osób niepełnoletnich. Osoby poniżej 18. roku życia będące członkami podmiotów ochrony ludności nie powinny wykonywać działań ratowniczych ani zadań obrony cywilnej. Mogą uczestniczyć w innych, bezpiecznych działaniach za zgodą opiekunów.

Dla harcerstwa oznacza to koncentrację młodzieży na edukacji, informacji, pakowaniu pomocy, pracy sąsiedzkiej i prostych zadaniach organizacyjnych pod nadzorem pełnoletniej kadry. Liczba wszystkich członków nie może być utożsamiana z liczbą osób operacyjnie dostępnych.

9.11. Organizacje proobronne

Organizacje proobronne systemowo nie zostały zaplanowane do wystąpienia w roli podmiotów ochrony ludności. Ich podstawową funkcją według zapisów z ustawy o obronie Ojczyzny jest rozwijanie kompetencji obronnych i zasilanie osobowe Sił Zbrojnych. Aby wykorzystywać je cywilnie, konieczne jest odrębne porozumienie lub decyzja, weryfikacja zdolności, określenie zadania, ćwiczenia i zabezpieczenie ubezpieczeniowe.

Szczególnie ważna jest kontrola kolizji ról. Ta sama osoba może być członkiem organizacji proobronnej, żołnierzem WOT, strażakiem OSP, pracownikiem infrastruktury krytycznej lub posiadać przydział wojskowy. Bez ewidencji unikalnej dyspozycyjności ta sama osoba może zostać policzona kilka razy.

9.12. WOT jako wsparcie, a nie fundament systemu

Ustawa buduje system cywilny. Jednostki podległe MON mogą wspierać działania, ale WOT nie są gwarantowanym lokalnym zasobem ochrony ludności. To potwierdza zasadność założenia, że samorządy powinny planować również wariant bez dostępności WOT.

Nadmierne używanie WOT do prostych zadań ma koszt alternatywny: wypiera szkolenie ogniowe, taktyczne, medyczne, łącznościowe i zgrywanie pododdziałów. Ustawa o ochronie ludności powinna być wykorzystywana do budowy cywilnej alternatywy, aby wojsko wzmacniało system, a nie zastępowało brakujące zdolności.

9.13. Mobilizacja i wojna – korpus obrony cywilnej

W materiale dotyczącym organizacji społecznych należy wyraźnie odróżnić wolontariat pokojowy (działający poza czasem W) od służby w obronie cywilnej. Ustawa tworzy korpus obrony cywilnej, ewidencję, specjalizacje i przydziały mobilizacyjne. Specjalizacje mogą obejmować ratownictwo, medycynę, pomoc humanitarną, utrzymanie infrastruktury, ciągłość administracji i zarządzanie obroną cywilną.

W planowaniu wojennym trzeba także zakładać ograniczoną dostępność WOT i części członków OSP, organizacji proobronnych, ochrony zdrowia oraz infrastruktury krytycznej. Przydziały powinny być uzgadniane tak, aby nie planować tej samej osoby w kilku rolach.

9.14. Finansowanie

Ustawa przewiduje znaczne finansowanie ochrony ludności oraz możliwość udzielania dotacji podmiotom ochrony ludności. Mechanizm ten może obejmować sprzęt, szkolenia, ćwiczenia, magazynowanie, transport, łączność, ubezpieczenia i koszty personelu. Kluczowe jest jednak finansowanie gotowości, a nie wyłącznie zakupów.

Ryzykiem pozostaje koncentracja środków na budowlach ochronnych, pojazdach i wyposażeniu, przy nikłym finansowaniu koordynatorów, baz danych, sukcesji liderów, pracy z wolontariuszami, wsparcia psychologicznego i utrzymywania dyżurów.

9.15. Kontrola i odpowiedzialność

Organy ochrony ludności mogą kontrolować realizację zadań przez podmioty objęte porozumieniami lub decyzjami. Kontrola może obejmować utrzymywanie deklarowanych zasobów, wykonanie zadań, wykorzystanie środków, personel i zgodność działania z porozumieniem.

Ustawa nie tworzy jednak jednolitego systemu dowodzenia wolontariuszami na miejscu akcji. Dlatego porozumienia muszą precyzować, kto może zmieniać zadanie, kto może wstrzymać działania ze względów bezpieczeństwa, jak przebiega meldowanie oraz jak wygląda relacja z PSP, Policją, wojskiem i centrum zarządzania kryzysowego.

9.16. Najważniejsze luki pozostające mimo ustawy

9.17. Ocena końcowa ustawy

Generalnie ustawa mimo mankamentów daje możliwości ram działania dla organizacji społecznych. Pozwala formalnie włączać podmioty, finansować zadania, wymagać utrzymywania zasobów, szkolić, ćwiczyć, kontrolować i przygotowywać struktury na czas wojny.

Nie tworzy jednak gotowego systemu społecznej mobilizacji. Największe ryzyko polega nie na braku narzędzi prawnych, lecz na ich niewykorzystaniu: braku porozumień, zbyt ogólnych zapisach, braku finansowania gotowości, niewłączaniu organizacji do ćwiczeń, podwójnym liczeniu ludzi oraz założeniu, że brakujące zdolności zapewnią OSP lub WOT.

Kluczowa konkluzja: ustawa daje instrumenty do zbudowania społecznego komponentu ochrony ludności, ale sama tego komponentu nie buduje. O jego realnej wartości zdecydują jakość porozumień, finansowanie gotowości, wspólne ćwiczenia oraz zdolność samorządów do przypisania organizacjom konkretnych i mierzalnych zadań.

10. Jak oceniać realny potencjał organizacji?

Organizacji nie należy oceniać na podstawie wpisu do rejestru, liczby członków lub deklarowanej gotowości. Potrzebny jest funkcjonalny audyt zdolności.

Ocena powinna przyjmować formę zadaniową, np. zdolność uruchomienia 10-osobowego zespołu w sześć godzin, prowadzenia punktu dla 200 osób, przygotowania 500 posiłków dziennie lub utrzymania łączności przez 72 godziny.

11. Diagnoza systemowa

Polska posiada duży potencjał solidarności i mobilizacji, potwierdzony w 2022 i 2024 roku.
Potencjał ten jest rozproszony, nierówno wyposażony i słabo zinwentaryzowany.
OSP są podstawowym zasobem ratowniczym, ale ich obszar działalności jest ograniczony.
Harcerstwo i organizacje lokalne mają dużą wartość edukacyjną, logistyczną i społeczną.
Organizacje proobronne są prawnie ukierunkowane przede wszystkim na zasilanie i wspieranie Sił Zbrojnych, należy znaleźć dla nich miejsce w systemie obrony powszechnej.
WOT są wykorzystywane, ponieważ są łatwiejsze do uruchomienia niż rozproszony sektor społeczny.
W czasie wojny dostępność WOT do realizacji wsparcia systemu obrony cywilnej będzie znikoma.
Największym deficytem jest brak przygotowanej rezerwy cywilnej z dowodzeniem, logistyką, ubezpieczeniem i finansowaniem.
Organizacje nie zmniejszą się liczebnie, ale zużywa się ich kapitał ludzki i zdolność instytucjonalna.
Prawo stworzyło narzędzia, lecz wdrożenie zależy od jakości porozumień, ćwiczeń i finansowania gotowości.

12. Rekomendacje na przyszłość

12.11. Utworzenie systemu wolontariatu kryzysowego

System powinien obejmować wcześniejszą rejestrację ochotników, profile kompetencji, możliwość szybkiej weryfikacji, punkty przyjęcia spontanicznych wolontariuszy, instruktaż, identyfikatory, ubezpieczenie NNW i OC, przypisanie do koordynatora oraz ewidencję czasu i miejsca działania.

12.12. Włączenie organizacji specjalistycznych do planów

Plany gminne i powiatowe powinny wskazywać nie tylko OSP i służby, lecz także organizacje humanitarne, opiekuńcze, osoby z niepełnosprawnościami, parafie, koła gospodyń wiejskich, banki żywności, centra wolontariatu oraz podmioty świadczące pomoc prawną i psychologiczną. Każda powinna otrzymać funkcję odpowiadającą jej rzeczywistym kompetencjom.

Opracował: Grzegorz Matyasik

Źródła podstawowe

Ustawa z 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej, Dz.U. 2024 poz. 1907, z późn. zm.
Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, aktualny tekst jednolity Dz.U. 2025 poz. 1338.
Ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, tekst jednolity Dz.U. 2025 poz. 244, z późn. zm.
Ustawa z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, tekst ujednolicony.
GUS, Działalność organizacji pozarządowych w 2024 r.
GUS, Działalność służb ratowniczych w 2024 r.
Polski Instytut Ekonomiczny, Pomoc polskiego społeczeństwa dla uchodźców z Ukrainy, 2022.
HumanDOC, rekomendacje z działań pomocowych po powodzi 2024.
Materiały publiczne właściwych organów Szwecji, Finlandii, Norwegii i Danii dotyczące gotowości ludności i obrony totalnej.
Materiały Ministerstwa Obrony Narodowej dotyczące zadań WOT i współpracy z organizacjami proobronnymi.
GUS, Działalność organizacji pozarządowych w 2024 r. – dane o dziedzinach działalności, członkostwie, pracy społecznej i pomocy powodziowej.
Ministerstwo Obrony Narodowej, Wojska Obrony Terytorialnej – dane o liczebności i zadaniach formacji.
Komenda Główna PSP i MSWiA – dane o OSP, KSRG oraz wykazach strażaków ratowników OSP.
Dane branżowe dotyczące liczby strażaków ratowników OSP należy traktować jako szacunek; brak publicznej krajowej bazy pokazującej nakładanie się członkostwa OSP, WOT i zawodowych służb.